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進入【藝週末．藝週文化議題】行政法人上路20週年
行政法人國家表演藝術中心，前身是由國立中正文化中心（兩廳院）改制。
文．攝影／記者凌美雪
《國立中正文化中心設置條例》於2004年1月20日制定公布，同年3月1日正式施行，成為台灣第一個行政法人機構，至今正好滿20年。
堪稱國內文化類行政法人推手的前國家表演藝術中心董事長朱宗慶，接受本報專訪，針對目前國內推動文化類行政法人的現況、困境及改革建議，提出專業見解。
我國在首度政黨輪替後，執政的民進黨為推動政府組織改造，於2002年成立「行政院組織改造推動委員會」，朝「去任務化」、「委外化」、「地方化」、「行政法人化」等4大方向，進行政府業務職能檢討並推動改革，最後由文化類行政法人國立中正文化中心率先上路。
談到當初積極推動兩廳院法人化的原因，朱宗慶說：「要讓這座國家級劇院得以擺脫定位不明的沉痾，走上與世界知名劇場匹敵的專業發展道路，行政法人就是最理想的方案。」因為它能為需要透過專業導向執行國家公共任務、且不適合以公務體制運作的機構，帶來轉型的契機與顯著的效益。
國表藝中心董、監事4年1任，朱宗慶（中）於2014至2022年擔任第1、2屆董事長；董事長有任期制，但藝術總監不受限，目前第3屆雖然董事長由高志尚接任，但3館1團的藝術總監包括衛武營簡文彬（左起）、台中國家歌劇院邱瑗、國家兩廳院劉怡汝，及NSO國家交響樂團執行長郭玟岑皆留任。
文化類行政法人 中央＋地方共10家
國立中正文化中心不僅是台灣第一個，更在之後長達10年時間，是國內唯一的行政法人機構。但在立法院於2011年4月8日三讀通過《行政法人法》之前，中正文化中心的地位仍不明朗，一直被戲稱為「黑機關」，加上高度的政黨對立，導致其他行政法人的數量長期停滯。
直到《行政法人法》公布施行後，中央行政法人的設置數量才持續擴大。其中，由文化部為監督機關者，包括2014年4月2日成立國家表演藝術中心（《國立中正文化中心設置條例》同年6月10日廢止）、2019年成立文化內容策進院，及2020年成立國家電影及視聽文化中心。
至於地方推動文化類行政法人，則自2017年起陸續設置，總計國內目前屬於文化機構的行政法人共有10家（含14館所，詳列表），內容從劇場與表演藝術到流行音樂、影視聽、博物館、美術館、圖書館、文化投融資……等，涵蓋範疇相當廣泛，占現階段國內行政法人總數量半數以上，並成為我國行政法人創設的制度典範。
《國立中正文化中心設置條例》於2004年3月1日施行，兩廳院成為台灣第一個行政法人。左起當時首任藝術總監朱宗慶、董事長邱坤良、教育部長黃榮村、行政院長游錫堃、文建會主委陳郁秀、行政院政務委員陳其南。（朱宗慶提供）
每個行政法人都須經三讀立法 尋求彈性與監督平衡
每一個行政法人機構都必須經過三讀立法才能成立，意味著對成立正當性的審慎重視，以及合法性高門檻所提供的適當監督，讓操作的彈性與監督的嚴密性之間相輔相成，促進創新與專業成長的同時，也保持監督機制的責任感與透明度；且各自的設置條例可以有所差異，以反映各自具有的獨特屬性和特色。
朱宗慶認為，「文化類行政法人」運作至今，相對於財務與採購，人事制度的彈性較為明顯。其次，透過財務彈性的調度來配置資源、強化營運決策效能，亦有具體實績可參；尤其是在需要及時性的政策執行上，像是涉及安全考量的修繕工程、疫情期間的紓困振興等，採行政法人制度運作的機構，特別能夠善用這個彈性做出因應。
此外，行政法人核心特點是在人事、財務、採購等面向上的「鬆綁」政策，但並非意味著無限制的自由，而是通過立法來支持那些不適合公務體制運作的單位成立行政法人，以執行公共任務。這種專業需求的鬆綁，如何配合嚴格且透明的監督機制，來達到最佳的營運成效，是每個行政法人與監督機關之間互動的關鍵課題。
朱宗慶認為，監督單位尊重專業、願意放手，同時給予行政法人機構強力的監督和後盾支持，相當重要。與此同時，行政法人機構也應具有溝通、說服的能力，提出明確的願景、目標，並展現積極執行的態度和能力，落實專業治理，以爭取監督機關和外界的信任。
文化內容策進院於2019年11月8日揭牌，蔡英文總統親自出席表達政府的支持。
評估行政法人法納入專業執行者制的可能性
綜合20多年來的觀察，朱宗慶指出台灣行政法人推進的幾種不同現象與型態。首先是可行且積極的典型，即是擁有清楚的定位、願景，以及專業上強烈的企圖心，監督者願意放手讓專業人士主導，並做為後盾給予支持和監督，可惜此典型目前為數不多。
另一種的典型是主要是做為公務機關的延伸，事實上仍像附屬單位而非獨立機關。許多文化機構採行政法人來運作，僅是為了能夠合法設立的這個單一目的。對此，行政法人的自主性如何界定，以及「臂距原則」做為制度前提如何劃分與堅守，都會是備受挑戰的議題。「我認為，這或許是相關人員應該面對的現實。」
最後是監督單位過度干預和限制，使行政法人理應具備的彈性優勢無法發揮；或是機構本身並不想改制，也不了解改制的目的與必要性，被迫為之，堪稱前景迷茫的典型。
再來就是權責問題，在中正文化中心時期曾發生「董事長制」或「藝術總監制」之爭。朱宗慶則認為，對於行政法人而言，董事長制與藝術總監制之間沒有絕對的優劣之分，討論的核心應在於：哪些類型或特定單位更適合採用董事長制，哪些則更適合總監制？以及，設立行政法人的條例是否真正按照其規定執行？
多年來，朱宗慶認為《行政法人法》的「董（理）事會董事長制」與「首長制」各有不足，因此建議《行政法人法》應加入保留董事會的「專業執行者制」，並能充分考量屬性較為特殊機構的專業運作需求。現階段，除國表藝在實務上是以「藝術總監制／專業執行者制」來落實專業治理，其他如文策院、國影中心、台北表演藝術中心等，皆明確採董事長制來進行營運。
行政法人國家電影及視聽文化中心於2020年成立。（YHLAA攝影，影視聽中心提供）
視覺藝術行政法人的可行性
國表藝在「一法人多館所」的模式下，董事長與總監已確立職權分工的界線，逐漸落實行政法人正向的核心精神。2017年，高雄市政府成立「高雄市專業文化機構」，是我國地方行政法人採「一法人多館所」模式的首例。迄今，高雄市是國內行政法人數量最多的縣市。而先後於2018年及2020年成立的高雄與台北流行音樂中心，都是中央出資興建、地方設立行政法人營運的案例；苗北藝文中心與台北表演藝術中心，則是地方行政法人制度下的展演類場館。
2021年開幕的台北表演藝術中心也加入行政法人行列。
另可發現，視覺藝術類行政法人場館目前僅有高美館與南美館。雖然故宮與中央管轄的多家博物館或美術館都曾討論過法人化的可行性，但至今並未有初步的構想成形。對此，朱宗慶認為，視覺藝術和表演藝術在屬性上有所不同，博物館和劇場場館在台灣的發展脈絡也並不一樣，因而就可行性的評估上，應該仍得回到個案來做審慎的檢視。對於推動行政法人的心態和認知，會導致不一樣的發展結果，這是在進行可行性評估的時候，需要加以考慮、綜合評估的面向。
南美館在「古蹟獲新生、新館平地起」的大方向裡，僅花8年時間就開館，成為國內視覺藝術領域重要的行政法人。
建議政府設立行政院層級行政法人推動小組
「在我的工作經驗裡，這一路確有行政、立法機關不分黨派的主事者，對行政法人曾給予關鍵支持，他們用積極溝通取代消極防弊與箝制主導，才使尊重專業、願意放手的文化有機會建立。我想藉此機會表達感謝。」
然而，朱宗慶也不諱言，20年來，縱使深度參與者如他，仍無法確知各級政府對於推動此制度的認知、態度和意願究竟為何？「對我來說，許多事不涉及政治或經費問題，若能以認真態度投入心力，尊重相關專業知識，並根據明確目標去應對解決，相信有被更加出色處理的潛力。」
朱宗慶指出，對於專業發展有企圖心、想做事的行政法人機構來說，在推動過程中，實務上必然會遭遇不同層次、層面的問題。就此，政府可設立一個行政院層級、專門的推動小組來排除困難，推進行政法人制度的發展和改革。行政院層級的行政法人推動小組，不是要成為行政法人的「太上皇」，也不是為了干涉行政法人的專業治理，而是透過中央政府層級的專責小組，針對相關的法制問題，進行跨部會的協調、釐清、溝通，協助解決政策與法制面的配套問題，使行政法人的運作得以上軌道。另一方面，也能由此確立行政法人對於推動國家發展的存在價值。
朱宗慶舉例，像是《政府採購法》、《公職人員利益衝突迴避法》等規定的修法，即應該納入行政法人專業發展需求的考量；若與行政法人核心精神有所牴觸者，則可經過跨部會協商形成共識，再透過修法、法規釋義、慣例形成等各種方式來加以處置，避免發生「逐良幣」的憾事，從而把對行政法人的誤解「正當化」。
隸屬地方行政法人「高雄專業文化機構」之一的高雄市電影館，自成立至今扶植了很多電影創作走向國際。（高雄市文化局提供）
行政法人並非萬靈丹 卻是值得珍惜的制度
「當年我推動兩廳院改制行政法人，是基於對劇場專業發展的需求和使命，而不是為了要成為行政法人專家。」朱宗慶強調，行政法人並非萬靈丹，它可以讓想追求專業發展的機構，多一個合適的制度選項，但並不一定所有的公務機關都必須採行政法人來運作。
「我始終認為，行政法人是一個具有理想性、值得加以珍惜的制度。」朱宗慶說，「在我看來，好的制度需要有決心加以善用，在創設20週年之際，回顧文化類行政法人的來時路，看到了值得持續努力的進步空間。我想，珍惜得來不易的成果，盡力完善未竟之功，歷史的新頁才會具有真正的意義。」
高雄流行音樂中心成為高雄演唱會經濟重要場館之一。
國內文化類行政法人機構列表
文化部：3家共5館所＋1樂團
．2004年：國立中正文化中心（國表藝成立後廢止）
．2014年：國家表演藝術中心（兩廳院、台中歌劇院、衛武營、NSO國家交響樂團）
．2019年：文化內容策進院
．2020年：國家電影及視聽文化中心
地方：7家，共9館所
．2017年：高雄專業文化機構（美術館、電影館、歷史博物館）
．2017年：高雄市立圖書館
．2017年：高雄流行音樂中心
．2017年：台南市美術館
．2020年：苗北藝文中心
．2020年：台北流行音樂中心
．2021年：台北表演藝術中心
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